全球数字经济与开放规则演变

数字经济已成为继农业经济、工业经济之后的重要经济形态，是各国开放发展和国际合作的重要内容。数字经济规则和治理体系的构建，正对数字经济发展产生重要影响，国际社会高度关注。
近年来，大数据、云计算、物联网、人工智能等新一代信息技术快速发展，数字赋能各行各业，数字经济成为继农业经济、工业经济之后的重要经济形态，是各国开放发展和国际合作的重要内容。数字经济规则和治理体系的构建，正对数字经济发展产生重要影响，受到国际社会高度关注。
数字经济持续释放活力
数字经济规模不断扩大，各类数字技术设施和应用场景蓬勃发展，全球产业链供应链价值链发生重大改变，产业结构深刻变革。作为数字经济的重要应用领域，数字贸易和数字金融近年来得到长足发展，前景广阔。
1.数字经济赋能经济增长
一是数字经济有效增强全球经济动能。中国信息通信研究院（简称信通院）《全球数字经济白皮书（2022）》显示，2021年，全球47个主要经济体的数字经济增加值（包括产业数字化和数字产业化）为38.1万亿美元，同比增长15.6%，占GDP的比重为45%。
二是数字经济“三强”优势明显。信通院报告显示，2021年，美国、中国和德国的数字经济规模位于全球前三位，分别为15.3万亿美元、7.1万亿美元和2.9万亿美元。根据中国国家互联网信息办公室《数字中国发展报告》，2022年中国数字经济规模达50.2万亿元人民币，总量稳居世界第二，占GDP比重提升至41.5%。
三是产业数字化是数字经济发展的主要动力。信通院测算，2021年全球产业数字化占数字经济的85%，数字产业化占比为15%。第三产业应用数字经济效果最为明显，数字经济增加值占比达45.3%。
四是新型数字基础设施加快布局。ChatGPT作为新型人工智能数字技术，自2022年11月发布以来得到社会各界巨大关注，引发各国人工智能研发热潮。数据中心是数字经济的核心基础设施之一，美国研究机构Synergy指出，目前运营的超大规模数据中心中，美国占全球总数量的近40%、容量的50%；其次是中国、爱尔兰、印度、西班牙、以色列、加拿大、意大利、澳大利亚和英国。
五是数据要素资源对数字经济赋能作用更加突出。数据是关键生产要素，是数字经济发展的基础和重要载体。国际数据公司IDC预测，全球数据圈将从2018年的33ZB增至2025年的175ZB。根据国家互联网信息办公室统计，2022年，中国数据产量达8.1ZB，同比增长22.7%，全球占比10.5%，位居世界第二。从全球范围看，数据要素的有效利用和价值转化仍有较大潜力。
2.数字经济推动全球价值链变革
一是数字经济带来商业模式和产业变革。数字经济价值链附加值更高、链条更长、受时空局限更小，资源配置效率明显提升。数字经济推动数字技术、应用场景和商业模式融合创新，催生大量新业态和新模式，同时强化各行业间知识和技术要素共享，以技术发展提升全要素生产率，带动全球传统产业数字化转型。
二是数字经济助力产业结构升级和创新型经济发展。世界知识产权组织指出，数字化正在改变世界，正在通过改变创新的对象、类型和过程，改变着当今的各个产业。截至2020年，数字化创新在20年内翻了两番，年增长率为13%，2020年占所有专利申请的12%。2016—2020年，与数字化相关的创新专利比所有其他专利的增长速度快172%。在东亚，日本的创新者拥有世界上25%的信息通信技术相关专利，其次是韩国（18%）和中国（14%）。
3.数字贸易成为新热点
数字经济的蓬勃发展和广泛应用，催生了以数据为关键生产要素、数字服务为核心、数字订购与交付为主要特征的数字贸易。
一是全球数字服务贸易蓬勃发展。2016年以来，数字化服务出口占全球服务出口比重超过50%，并呈现稳步提升态势。WTO数据显示，2022年全球可数字化交付服务出口额4.1万亿美元，同比增长3.4%，占全球服务出口总额的56.8%。其中，发达经济体出口额3.1万亿美元，下降2.1%，占比为77.2%。发展中经济体出口额9270亿美元，同比增长14%，占比为22.8%。信息和通信技术（ICT）服务是数字服务贸易的核心组成部分。2022年，全球ICT服务出口额达9686亿美元，同比增长6.1%，占全球数字服务出口总额的23.2%。
二是全球跨境电子商务市场不断增长。据麦肯锡测算，2021年全球跨境电商交易额为1.25万亿美元。另据国际数据统计机构Statista测算，2022年全球零售电子商务销售额超过5.7万亿美元，同比增长16.3%，预计未来几年还将创新高。中国、美国、日本、德国、英国是全球前五大电商销售国，韩国、印度、法国、印度尼西亚、加拿大等的电商销售额也居世界前列，电商发展潜力较大。
近年来，中国数字贸易快速发展，规模和质量均不断提升。中国商务部数据显示，2022年中国可数字化交付的服务贸易规模达到2.5万亿元，比5年前增长了78.6%，与数字服务贸易第一大国美国的差距不断缩小。中国已经成为全球第一电商大国，2022年，跨境电商进出口规模达到2.1万亿元，比两年前增长30.2%。近五年中国跨境电商进出口规模增长近10倍。
4.数字金融助力经济高质量发展
近年来，随着金融和科技的相互融合渗透，区块链、大数据、人工智能等数字技术在金融行业的运用场景更加多元丰富，在传统金融的基础上融入新技术、新模式，逐渐形成新型的数字金融模式和业态，并不断拓展延伸。除了传统金融机构的数字化转型外，还催生出数字货币、数字银行、数字保险、数字支付、去中心化金融等新业态。
一是数字货币发展提速。根据发行主体的不同，数字货币可分为私人数字货币和中央银行数字货币。央行数字货币属于法定货币，多个经济体央行数字货币研发进入快车道，国际清算银行（BIS）报告显示，2020年全球有86%的央行正在研究央行数字货币。2021年以来，中国数字人民币试点区域不断增加，应用场景逐步扩大，应用范围更加广泛。
二是数字支付步伐加快。数字支付有效集合互联网、终端设备和金融机构，形成新型支付体系。从数字支付提供商看，中国企业拥有领先优势，国际市场研究机构Juniper Research统计，目前全球前五的数字支付公司分别为支付宝、PayPal、微信支付、谷歌支付和银联中国。从数字支付使用比例看，根据Statista统计，2021年数字支付使用比例最高的国家分别是中国、韩国和越南，分别为39.5%、29.9%和29.1%，而美国、德国和意大利等国使用比例相对较低，分别为17.7%、14.5%和8.3%。
全球数字经济规则正在形成
全球数字经济繁荣发展，新模式、新议题不断产生，数字经济规则体系尚未成型，主要经济体数字治理理念和实践依然分歧明显。各方需要加强合作，共同努力拓展规则协调和融合的空间，推动形成开放包容的全球数字经济规则体系。
1.数字经济规则涵盖领域不断拓展
一是数字贸易规则进展较快。数字经济起步之初，电子商务是最为活跃的数字经济领域，在技术创新、规模增长、经济辐射等方面成效显著。早期的数字经济规则主要为电子商务领域的规则，覆盖电子商务合法性、电子传输征收关税、贸易便利化、消费者保护等方面内容。在多边层面，1998年WTO发布《关于全球电子商务的宣言》，宣布成员方将维持现行做法，不对电子输送的交易征收关税。2017年12月，电子商务谈判被纳入WTO工作议程。2019年1月，WTO正式启动电子商务诸边谈判。在区域层面，自由贸易协定（FTA）中电子商务规则发展迅速，近年来已经签署或正在谈判的双多边自由贸易协定中基本都包含了有关电子商务的条款或章节。
数字要素和服务已成为国际贸易重要交易对象，数字市场准入、数字贸易自由化等问题成为规则制定的重要内容，主要集中在减少数据跨境流动的限制、降低数字服务准入壁垒、保障相关主体权益、维护网络安全等问题。区域贸易协定正在成为数字贸易规则制定的重要载体，2018年达成的《美墨加协定》（USMCA）首次专章提出“数字贸易”议题。目前全球已签署的自由贸易协定，多数含有与数字贸易相关的特定条款或设有电子商务（数字贸易）专章。
二是数字经济协定纷纷出台。数字经济快速发展并渗透到经济运行的各个领域，相关规则涵盖议题愈加广泛，包括数字税收、金融科技、数字货币、人工智能、数字包容性等，更加强调各国在数字技术、数字经济相关标准、国内数字治理和监管框架的国际互认、协调、包容等问题。近年来，已出现多个专门的数字经济协定，如新加坡、新西兰和智利共同签署的《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）、《新加坡—澳大利亚数字经济协定》（SADEA）、《韩国—新加坡数字伙伴关系协定》（KSDPA）、《英国—新加坡数字经济协定》（UKSDEA）等。
2.跨境数据流动规则协调持续推进
降低数据流动的壁垒是数字经济发展的迫切需要，其难点在于跨境数据流动、个人隐私保护和国家安全保障之间的平衡。当前，主要数字经济大国的数据治理观念分歧明显，跨境数据流动尚未形成国际统一规则，但是基于共同点的规则协调持续推进。
一是美国主张跨境数据自由流动。美国基于在数字经济领域的强大技术优势，主张数据跨境自由流动，推动构建数字贸易自由化规则体系。美方对个人数据跨境流动的保护采取以行业自律为主、政府监管为辅的模式。近年来重点通过自贸协定，推动跨境数据自由流动规则标准制定。2012年《美韩自由贸易协定》首次在双边协定中纳入跨境数据流动条款。《美墨加协定》规定“各缔约方认为亚太经合组织跨境隐私规则体系是便利跨境信息传输和保护个人信息的有效机制”。同时，美国对涉及国防和国家安全的重要数据仍然严格管控，如通过外商投资安全审查、出口管制等手段对关键领域数据跨境流动采取限制措施。美国政府还颁布了《澄清境外合法使用数据法》，确保政府调取其境内服务商储存在域外服务器数据的合法性，加强对全球数据的控制权。
二是欧盟强调隐私保护。以“基本权利保护+建构内部市场”为目标，欧盟构建了一套高标准的数据保护机制，最有代表性的为《通用数据保护条例》（GDPR）。GDPR对欧盟境内个人数据向欧盟境外传输严格管控，个人数据的跨境传输主要通过三种机制实现：一是基于充分性认定机制（又称白名单）；二是采取适当保障措施的机制，包括签订标准合同、通过约束性企业规则、认证机制、行为准则等；三是为获得数据主体同意、履行合同所必要等。欧盟于2018年又通过了《非个人数据自由流通条例》，规制不涉及识别个人身份的数据流通问题，旨在与GDPR相互补充，构建数据流通的完整体系。为满足安全和执法诉求，欧盟明确了数据的域外管辖要求，进入单一市场的外国公司（数字平台）必须以遵守欧盟规则为前提。
三是中国努力构建兼顾发展和安全的数据跨境流动规则。既促进数字经济的开放和发展，也注重数据的监管和安全。中国积极参与数据跨境流动规则构建，在已签署的自贸协定中，对数据跨境流动的承诺主要体现在《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）相关条款中。中国积极推进加入的《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）和《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）均包含数据跨境流动的高标准规则。中国在北京、上海等自贸试验区和海南自由贸易港积极开展数据跨境流动管理的试点工作；加快完善国内相关配套立法，先后出台《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》和《关键信息基础设施安全保护条例》，形成数字经济领域的核心法律体系；以此为基础，2022年出台《数据出境安全评估办法》，为跨境数据流通提供了重要的配套落地规则；2023年出台《个人信息出境标准合同办法》；推动数据安全领域国际合作，提出《全球数据安全倡议》，受到国际社会的广泛重视。
四是跨境数据流动国际规则协调取得进展。主要经济体早期在跨境数据自由流动问题上的立场分歧较大，政策法规分化明显，但规则经过不断演变发展，各方共同点也逐渐清晰，主要体现在都认可“合理的”数据流动，这为全球数据流动规则协调提供了可能性。在以双多边经贸协定为载体谈判和制定跨境数据流动规则时，“跨境数据自由流动+公共政策例外/安全例外”的规则模板逐渐得到各方支持。在现有共同点的基础上考虑各方例外诉求并达成一致意见，成为规则谈判的方向。
3.数字知识产权规则更趋平衡包容
数字知识产权保护成为经贸协定谈判的重要内容，主要包括数字内容版权保护、源代码非强制本地化、计算机中的商业秘密保护、电子商标系统以及互联网服务提供者责任等议题。目前，在保护数字知识产权的基本共识下，具体议题上仍存在分歧。
一是美国和欧盟均强调数字知识产权保护，但程度和侧重点有所差别。美欧在数字知识产权规则方面，主要主张保障云计算、人工智能等新兴产业（产品）中关键技术的非强制转让权和保护数字内容产品的版权等。
美国实施严格的数字知识产权保护，特别是在“源代码或算法保护”方面雄心水平很高。例如，USMCA有关数字知识产权规则，以TPP、CPTPP[ TPP 和CPTPP均要求实现“源代码非强制本地化”但同时规定适用于“源代码非强制本地化”的软件仅限于“大众市场软件或含有该软件的产品，不包括关键基础设施所使用的软件”。]为起点并作出更高承诺，删除了TPP、CPTPP中公共基础设施例外条款，并引入“密钥保护”；强化“互联网服务提供商”在知识产权侵权中的责任和知识产权保护中的义务。
欧盟强调数字内容版权保护，保护版权持有人的权益以及平衡用户和内容创作者之间的利益。欧盟于2019年推出《数字化单一市场版权指令》，对欧盟版权法进行全面修改，新增了“在线内容分享平台的特殊责任”和“链接税”等条款，对谷歌等科技巨头不加节制地从免费的媒体内容中获利进行法律约束。
二是中国加紧完善数字知识产权制度。强调充分考虑数据安全、公共利益和个人隐私，把握数据的特有属性和产权制度的客观规律，尊重数据处理者的创造性劳动和相关投入，发挥数据对产业数字化和高质量发展的支撑作用。《知识产权强国建设纲要（2021—2035年）》和《“十四五”国家知识产权保护和运用规划》，均提出实施数据知识产权保护工程，深入开展相关理论和实践研究。在浙江、上海、深圳等地开展数据知识产权保护试点工作，推动地方立法、存证、登记等方面取得可复制、可推广的经验做法。浙江、北京将数据知识产权相关内容纳入地方性法规，深圳探索开展数据知识产权登记工作。
三是数字知识产权国际规则有机会形成共识。为保障数字产品的竞争力和所有者权益，各经济体对于营造良好的数字知识产权环境有共同诉求，数字知识产权规则可在此基础上，达成一些共识。例如，在源代码和其他数字技术非强制本地化方面，目前的一些经贸协定已经采取了保留例外的方式，进一步协调例外的涵盖范围，可能促进形成规则共识。在互联网服务提供者责任方面，美欧在“通知—删除”义务上有一致性，即如果互联网服务提供商尽到“通知—删除”等知识产权保护义务，则不需要为第三方（平台使用者）的知识产权侵权行为负责。
4.数字经济下的税收规则取得新突破
在数字经济背景下，传统的税收制度受到挑战和冲击。数字经济税收规则主要包括两方面：电子传输关税、国内数字税。如何根据数字经济的特点制定新的税收规则，成为主要经济体关注焦点，主要国际组织努力寻求全球解决方案，并已取得积极进展。
一是电子传输关税和国内数字税问题存在分歧。不同经济体数字经济发展水平不同，在电子传输关税和数字服务税方面的利益诉求有所差别，形成三种主张：一是主张免征电子传输关税和数字服务税，以美国为代表；二是主张免征电子传输关税但征收数字服务税，以欧盟为代表；三是主张征收电子传输关税和数字服务税，以印度、巴西、南非、印尼等发展中国家为代表。
二是中国完善数字税收治理。主张借鉴数字经济税收的国际经验，坚持税收法定原则，加大税收扶持力度，健全税收征管体制，强化数字税收协同共治，从而更好地推动数字经济高质量发展。
三是国际共识有所进展。在各方积极协调下，有关电子传输免关税和国内数字税的国际规则取得一定共识，多双边规则依然维持了1998年WTO《关于全球电子商务宣言》提出的“电子传输免关税”，这在主要数字经济体签署的自贸协定中均被接受；G20/OECD税基侵蚀和利润转移包容性框架发布的《关于应对经济数字化税收挑战“双支柱”方案的声明》，就应对经济数字化税收挑战达成一定共识。
全球数字经济及开放规则未来走势
全球数字经济发展势头强劲，数字产业化、产业数字化、数据价值挖掘、数字技术发展、数字基础设施等继续演进。同时，全球数字经济规则碎片化、供应不足，亟需缓解全球数字鸿沟、规范跨境数据流动、完善数字知识产权保护、健全数字税收规则等。
1.数字经济发展势头强劲，机遇挑战并存
一是数字产业化与产业数字化融合发展成为趋势。数字产业化为数字经济提供底层技术，是数字经济发展的核心动力。产业数字化蓬勃发展，数字信息技术与传统制造技术将深度融合，数字技术和数据资源助力产业转型升级，产业数字化在数字经济中的比重将越来越高。数字产业化与产业数字化相互促进，推动“制造”迈向“智造”。未来面向现代化的产业集群，将涌现越来越多的“数字生产服务+数字商业模式+数字金融服务”新业态新模式。伴随着人工智能、量子通信、物联网等领域技术革新，未来数字技术有可能实现系统性突破，推动数字经济进一步发展。
二是全球数据市场发展空间巨大。发展数字经济需要激活数据要素，建立完善、公平、可信的数据市场。未来的数据市场有望超越“数据交易所”模式，产生面向政府和产业的场景数据交易模式。数据市场建立后，其海量数据资源将以各种形式进入市场，反哺和促进数字经济发展。同时，也应注意到数据市场发展相关问题，如垄断经营、违规操作和信息泄露等，对此各国政府应加强监管合作，推动实现规范发展。
三是数字发展鸿沟问题凸显。不同地区、不同国家间数字技术发展不平衡。少数发达国家掌握全球数字关键技术，出于技术保护、泛化安全概念等多种原因，不愿与他国共享技术成果，全球数字技术鸿沟加深。多数发展中国家数字基础设施和技术落后，面临着数字鸿沟和能力缺失。国际电信联盟统计，2022年全球约有53亿人使用互联网，占世界人口的66%。在欧洲和北美，80%以上的人口使用互联网，而非洲地区该比例仅为40%，大大低于全球平均水平。未来数字产业化、产业数字化、数据价值挖掘、数字技术发展、数字基础设施等将持续迭代升级发展，同时也需要各国密切合作，采取切实措施缓解全球数字发展鸿沟问题。
2.全球数字治理任重而道远
数字贸易推动贸易方式升级、全球价值链重构，亟需加快构建平衡、包容、开放的全球数字贸易规则体系。主要体现在：界定数字贸易范围和内容，形成统一的数字贸易测度统计方法和评价判断标准；在电子传输关税、数字服务税、跨境数据流动、知识产权保护等方面达成共识，防止区域数字贸易规则的“意大利面碗”效应；关切发展中国家对数字贸易规则的合理诉求，推动多边与区域数字贸易规则协调发展，共同维护全球数字贸易规则的公平公正。
一是市场呼唤各国政府加强数字经济规则制定合作。各主要经济体之间需要加强协作，包括分享各国数字治理经验和探讨监管框架的互认、协调、包容等问题。各国应携手合作，打击数字经济发展过程中的各类违法侵权行为，保护市场主体合法权益，营造公平透明的国际环境，共同应对数字贸易订购、生产、交付以及售后等环节存在的规制问题，共同堵塞跨境数据流动、数字知识产权保护以及用户隐私保护等方面监管规则存在的漏洞。各国在制定国内数字经济规则和对外谈判时，既要考虑自身利益，也要考虑全球的整体利益，既要考虑数字经济发展，也要考虑数据要素安全，努力平衡局部利益和全局利益，积极协调数字发展与数字安全两者关系。各方应在联合国、WTO和G20框架下，加强数字治理国际合作，在现有共同点的基础上充分考虑到各方诉求，努力达成全球数字经济规则的一致意见。
近年来，中国着力推动数字经济高质量发展，加快促进数字经济和实体经济深度融合，打造具有国际竞争力的数字产业集群。将充分释放数字要素的潜能，加快数字政府建设，加快经济发展方式转型。各地创新发展数字经济，涌现出了一批数字化转型的典型做法。
二是中国积极参与全球数字经济治理。一方面，努力构建与国际通行规则相衔接的数字经济制度体系，消除国内妨碍数字经济发展的体制机制障碍。主动对标高标准数字经贸规则，积极推进加入CPTPP和DEPA，提升制度型开放水平，促进数字贸易健康发展。另一方面，参与全球数字经济治理，落实MC12《关于〈电子商务工作计划〉的部长决定》，推动WTO在数字化时代更好发挥作用，推动改善全球数字经济规则碎片化和供应不足的现状。

（作者徐德顺系商务部国际贸易经济合作研究院世界经济研究所研究员，耿楠系商务部国际贸易经济合作研究院世界经济研究所研究员，于鹏系商务部国际贸易经济合作研究院世界经济研究所副研究员）